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關(guān)于整治工程招投標工作中圍標掛靠行為的幾點思考

時間：2022-11-17 10:20:45 所屬分類：標書知識 點擊次數(shù)：2437次

文章簡介：《中華人民共和國招標投標法》已經(jīng)頒布實施十年。這十年來，建設(shè)工程招投標按照國家有關(guān)規(guī)定進行，堅持了“公開、公正、公平和誠實信用”的原則，工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和設(shè)備材料采購等基本實行了招投標。但是，在建設(shè)工程招投標過程中，串標、圍標、資質(zhì)掛靠等違法行為屢禁不止，已成為建設(shè)工程招投標暗箱操作的重要手段，嚴重地破壞了公開、公平、公正的市場競爭秩序。本人結(jié)合自身工作實踐，提出一些粗淺看法，與大家共同探討。

《中華人民共和國招標投標法》已經(jīng)頒布實施十年。這十年來，建設(shè)工程招投標按照國家有關(guān)規(guī)定進行，堅持了“公開、公正、公平和誠實信用”的原則，工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和設(shè)備材料采購等基本實行了招投標。但是，在建設(shè)工程招投標過程中，串標、圍標、資質(zhì)掛靠等違法行為屢禁不止，已成為建設(shè)工程招投標暗箱操作的重要手段，嚴重地破壞了公開、公平、公正的市場競爭秩序。本人結(jié)合自身工作實踐，提出一些粗淺看法，與大家共同探討。

一、存在串標圍標掛靠行為的具體表現(xiàn)

招投標中串標圍標掛靠現(xiàn)象是建筑市場因不成熟所產(chǎn)生的一種腐敗行為，嚴重違反了招投標公平、公正、科學、擇優(yōu)的原則，違背了招投標的目的，擾亂了建筑市場的秩序。其主要表現(xiàn)為：

（一）圍標串標行為的表現(xiàn)形式

圍標、串標是指招標人與投標人之間或投標人相互之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或損害招標人利益，從中謀取中標的行為。圍標、串標的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標人與招標人串通。如一些招標人設(shè)法將公開招標變?yōu)檠堈袠耍蓛?nèi)定的中標人，找?guī)准彝稑巳恕芭銟恕保瓿烧袠顺绦蛞蕴兹≈袠?；又如一些招標人在公開招標情況下，為使某一特定投標人中標，在資格預審文件、招標文件、評標辦法中設(shè)置有利于內(nèi)定中標人的資格條件，限制、排斥其他投標人；再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底，唆使投標人約定壓低投標報價，中標后，在項目實施過程中利用設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結(jié)算留有空間。

二類是投標人相互串通。部分投標單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標；有的結(jié)成利益共同體，達成利益分配協(xié)議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬；有的低價中標后，故意放棄，然后和遞補的第二名分享標價差；有的采取法人代表未簽字，或投標文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復計價等辦法，故意制造無效投標；部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價，以控制評標均價，獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構(gòu)串通。有的招標代理機構(gòu)受招標人的授意，在招標人與投標人之間，協(xié)助招標人串通投標人投標；一些不法招標代理機構(gòu)為了非法經(jīng)濟利益，與投標人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標。

（二）掛靠轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式

掛靠是一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標資質(zhì)參與投標。其主要表現(xiàn)形式有：一個投標人掛靠、租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個項目的投標；有的投標人將通過資格預審的所有潛在投標人的投標權(quán)買斷后獲取中標；有的投標人租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個標段的資格預審，通過資格預審后將投標權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位無興趣參與投標，而將資質(zhì)借與他人投標，從中收取管理費用。

非法轉(zhuǎn)包是建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規(guī)規(guī)定，將其承包的全部工程轉(zhuǎn)包給他人施工或分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的行為。其主要表現(xiàn)有：一是承包單位中標后，未派出項目管理班子或雖派出項目管理班子，但不符合投標文件的承諾；二是承包單位只收取管理費用，對工程質(zhì)量、安全、進度、成本核算等不進行管理；三是承包單位將承接的業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)給他人，或未按規(guī)定經(jīng)建設(shè)單位同意，將承接的業(yè)務(wù)部分轉(zhuǎn)給他人。

二、產(chǎn)生圍標串標掛靠行為的原因分析

盡管圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個方面：

（一）法律不全、措施不強，是產(chǎn)生圍標串標掛靠行為的根本原因

現(xiàn)行有關(guān)招投標的法律法規(guī)存在“三多三少”的問題，即：原則規(guī)定多、具體細則少；禁止規(guī)定多、配套法則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著招投標行業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。另外，資質(zhì)管理、誠信體系、標后監(jiān)管等一系列制度也不健全，管理措施不強，導致各方主體參與招投標活動的行為極不規(guī)范。如限定投標人數(shù)，使不法分子有機可乘。在資格預審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中確定投標人個數(shù)，甚至可以直接推薦投標人參加投標。又如資格預審的標準或條件不統(tǒng)一，招標人在編制資格預審的標準時，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標準量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預審的單位多數(shù)已被某一投標人所控制。這些都給招標人和投標人創(chuàng)造了圍標、串標的便利條件。

（二）體制不順、監(jiān)管不力，是產(chǎn)生圍標串標掛靠行為的重要原因

目前，招投標管理體制和監(jiān)督管理機制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計部門和檢察機關(guān)積極介入工程招投標的監(jiān)督，所實施的一些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未形成。對于工程建設(shè)招投標市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負有相關(guān)職責。但在具體招投標行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，部門之間配合不力，各自為政，無法共同應對、及時解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。三是合同實施監(jiān)管不力。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標后擅自更換項目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。

（三）機制不靈、誠信不誠，是產(chǎn)生圍標串標掛靠行為的基本原因

優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標人面對激烈的市場競爭，千方百計采用各種手段甚至違規(guī)行為謀取中標權(quán)，致使圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標代理市場也沒有形成公平競爭的市場環(huán)境，招標人在選擇代理機構(gòu)時不注重比服務(wù)、比質(zhì)量、比信譽，代理收費不按照國家有關(guān)規(guī)定收取，出現(xiàn)亂殺價、甚至零代理，迫使代理機構(gòu)被動與招標人、投標人相互串通，甚至扮演圍標、串標的紐帶和策劃者，謀取中標，以獲取投標人經(jīng)濟補償?shù)确欠ɡ?。與此同時，全國性的招投標信用體系目前尚未建立，無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由于圍標、串標行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個行業(yè)或另外一個地區(qū)照樣可以參加投標。

（四）執(zhí)法不嚴、懲處不力，是產(chǎn)生圍標串標掛靠行為的主要原因

圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度。加之，相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認定標準和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實了有關(guān)違法違規(guī)行為，往往以廢標、批評方式進行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標市場違法違規(guī)行為執(zhí)法不嚴、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標?！墩袠送稑朔ā返?3條規(guī)定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴重，圍標、串標行為即使被認定，一般情況下對于投標單位和直接責任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、串標圍標掛靠行為的整治措施

打破潛規(guī)則，根除掛靠、圍標、串標行為的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新，做到防在先，管控嚴密，執(zhí)行有力，令行禁止。要從根本上預防和解決這個問題，需要從多方面綜合治理。

（一）健全招投標法規(guī)體系

在貫徹落實國家已經(jīng)出臺的有關(guān)招標投標法律法規(guī)的同時，加快地方性法規(guī)建設(shè)，制定相應的實施辦法和有關(guān)配套政策，以明確招投標活動的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動參與人的行為，特別是約束招標人在自由選擇招標代理公司的權(quán)力，削弱或減少招標人在編制資格預審和招標文件、評標、定標過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的具體認定標準，并將其列入招標文件廢標條款中。比如不同投標人的投標文件中列出的人工費、材料費、機械使用費、管理費及利潤的價格構(gòu)成部分或全部雷同的；又如不同投標人的施工組織設(shè)計方案基本雷同的；再如開標前已有反映，開標后發(fā)現(xiàn)各投標人的報價等與反映情況吻合的；再如不同投標人的投標文件出現(xiàn)評標委員會認為不應雷同的。這些情形的都按廢標處理。

（二）建立企業(yè)誠信管理體系

針對招標投標環(huán)節(jié)中易產(chǎn)生串通投標行為的問題，進一步規(guī)范招投標操作規(guī)程以及監(jiān)管標準，并將行業(yè)監(jiān)管信息和社會評價、舉報投訴等信息相結(jié)合，建立招投標基礎(chǔ)信息庫和企業(yè)誠信管理體系，統(tǒng)一并公開監(jiān)督評價標準和獎懲辦法，聯(lián)合各有關(guān)行政主管部門，采取行政、社會經(jīng)濟、法律等綜合措施，對優(yōu)秀的誠信施工企業(yè)給予一定的表揚和獎勵，對失信和違法違規(guī)的單位和個人依法依規(guī)曝光或予以行政、經(jīng)濟制裁，直至追究法律責任，使其在無形資產(chǎn)上聲名狼藉，在對外融資和銀行信用擔保領(lǐng)域受到一定的限制，從而加大其失信成本。對涉嫌犯罪的要依法移送并追究刑事責任，真正建立信息通報、案件會商制度。用市場手段加大違約失信的成本和懲戒力度，建立市場準入和清出機制，嚴厲打擊違規(guī)擔保、借用資質(zhì)等違法違規(guī)行為。

（三）創(chuàng)新招標評標管理體系

參照《菲迪克條款》，創(chuàng)新招投標辦法，在使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導地位的施工招標項目中，全面推行最低價中標辦法，并采取如下措施，確保最低價中標辦法的全面推行。一是實行招標工程預算控制價。將編制單位編制的工程預算價適當調(diào)整，作為投標最高限價予以公布；二是實行工程量清單招標。招標人依據(jù)招標文件、設(shè)計圖紙、現(xiàn)場條件和統(tǒng)一工程量計算規(guī)則、項目劃分等，科學地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價格或留有其他報價缺口的條款。通過明細化，以清單方式進行招標，實現(xiàn)真實、公開、透明；三是評標委員會評審咨詢。每次隨機抽取數(shù)名專家，組成評標委員會，根據(jù)招標文件的規(guī)定，對滿足招標文件實質(zhì)性要求、投標報價最低的前三名投標人的投標文件進行評審、咨詢、論證。特別是對明顯低于工程預算控制價的投標報價進行認真審核，對不可靠的低價措施予以詢問、糾正；四是實行項目投入承諾制。中標后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設(shè)備到位，確保價低質(zhì)高；五是完善風險保險機制。實行投標承包風險包干制度、低價風險保證擔保制度、推行合同管理和工程質(zhì)量保險、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預算造價1000萬元的工程，700萬元中標，就要把300萬元打入銀行作擔保，如果誰采取低價中標，自己不做而是轉(zhuǎn)包給另一方，或是出現(xiàn)變更設(shè)計增加投資、現(xiàn)場簽證隨意擴大工程量的問題，就扣擔保金；六是嚴格投標人資格審查。評標時嚴格核對投標人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、投標保證金出票單位、投標文件印章以及項目建造師證書、項目經(jīng)理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標人授權(quán)代表及項目組成員身份核查，重點核查其一年期以上的勞動和社會養(yǎng)老保險證明，如勞動合同聘用單位或養(yǎng)老保險的繳費單位與投標單位名稱不一致，則審查不予通過，在項目開標時是要求擬任項目經(jīng)理必須與項目投標授權(quán)代表人到開標現(xiàn)場，在對擬中標單位發(fā)中標通知書之前必須通知擬任項目經(jīng)理參加招標人的答辯；七是規(guī)范投標保證金結(jié)轉(zhuǎn)和工程款撥付方式，明確投標保證金必須通過投標單位銀行賬戶結(jié)轉(zhuǎn)，禁止現(xiàn)金交付，并禁止直接向個人撥付工程款，項目業(yè)主的建設(shè)資金只能撥付給中標人基本賬戶或中標人在項目實施地銀行開設(shè)且留有投標文件承諾的項目經(jīng)理印鑒的企業(yè)法人賬戶。

（四）完善全程跟蹤監(jiān)管體系

為了全面防止圍標串標行為的發(fā)生，必須在四個方面突出抓好建設(shè)工程招投標全程跟蹤監(jiān)管。一抓源頭,擴大競爭的充分性。對—般工程項目不需要資格預審的,要充分利用公告媒體的威力,讓盡可能多的單位參加投標;對復雜的工程、需要進行資格預審的,要制定科學合理的資格預審條件。投標競爭越充分,串標圍標成本越高,成功幾率越小。只要投標人數(shù)量多到讓串通投標者徒勞的程度,那些想搞“貓膩”者自然望而卻步。二抓監(jiān)督,建立部門監(jiān)督和社會監(jiān)督聯(lián)防機制。串標圍標現(xiàn)象與招投標監(jiān)管力度有直接關(guān)系，必須加大串標圍標行為的查處力度,建立公安、工商、行業(yè)主管部門聯(lián)合查處機制,形成監(jiān)管合力,對串標圍標行為，有必查，查必究，讓串標圍標者對違法行為付出高昂的代價，從而對這條高壓線望而生畏。三抓技術(shù)，提高招標技術(shù)和管理水平。針對可能存在的串標圍標行為，樹立防串標、反串標意識，精心組織每一個招標環(huán)節(jié)，通過招標文件的制定，評標辦法的設(shè)置，投標報名的審查，開標、評標的組織層層設(shè)防，不給串標行為留下可乘之機。四抓后續(xù)，明確建設(shè)行政主管部門在招投標管理中的主體地位，實行全過程監(jiān)督管理，通過對中標后的工程進行審核、評議、糾錯、追究，使僥幸過關(guān)者在中標后的跟蹤管理中原形畢露，從而信譽掃地，被清出市場并受到法律制裁。